Andreia SCHYPULA¹, Stella Braga de ANDRADE², Artur Cerveira BERTONE³, Vítor Lages do VALE4
| Este artigo tem como objetivo apresentar boas práticas na implementação e operacionalização do Plano de Ação de Emergência (PAE) de barragens em âmbito nacional. O PAE é um instrumento fundamental para emergências em barragens e, por anos, sua elaboração era suficiente para atender aos requisitos legais. Os acidentes ocorridos em 2015 e 2019 evidenciaram falhas na gestão de segurança e prevenção de desastres. Como consequência, houve mudanças nas normativas vigentes para fortalecer requisitos de segurança nas barragens, sobretudo na mineração, incluindo o engajamento das comunidades potencialmente afetadas. Desta forma, o artigo apresenta um panorama da implementação desses planos, abordando seus conceitos, aspectos normativos, técnicos e ambientais, a partir de casos reais. As boas práticas são apresentadas por temas e perspectivas, sendo: (a) perspectiva legal; (b) ambiental; (c) estudos de ruptura hipotética; (d) implementação e operacionalização – rotas de fuga, cadastro populacional, treinamentos internos e externos; (e) uso de recursos tecnológicos. A implementação de boas práticas nos PAEs tem como finalidade o fortalecimento da segurança de barragens e a redução de riscos a vidas humanas e socioambientais. A articulação entre órgãos reguladores, empresas e comunidade aumenta a eficácia dos planos de emergência e contribui com a cultura de prevenção, segurança e gestão de riscos. |
| The aim of this article is to present good practice guidelines for the implementation and operation of the Emergency Action Plan (EAP) for dams at national level. The EAP is a fundamental tool for dam emergencies and, for years, its development was sufficient to meet legal requirements. The accidents that occurred in 2015 and 2019 highlighted shortcomings in safety management and disaster prevention. As a result, there have been changes to current regulations to strengthen dam safety requirements, especially in mining, including the engagement of potentially affected communities. The article therefore presents an overview of the implementation of these plans, covering their concepts, regulatory, technical and environmental aspects, based on real cases. The good practices are presented by themes and perspectives: (a) legal perspective; (b) environmental; (c) hypothetical rupture studies; (d) implementation and operationalization – escape routes, population registration, internal and external training; (e) use of technological resources. The implementation of good practices in EAPs is essential to strengthen dam safety and reduce risks to human and socio-environmental lives. Coordination between regulatory bodies, companies and the community is fundamental to the effectiveness of emergency plans and to contributing to a culture of prevention, safety and risk management. |
Desde a ocorrência de acidentes em duas barragens de rejeitos brasileiras (Barragem de Fundão – 2015 e Barragem B1, da Mina Córrego do Feijão – 2019), diversas normativas vêm sendo revisadas a fim de melhorar a implementação e a operacionalização dos Plano de Ação de Emergência (PAE) em barragens, especialmente as barragens de rejeitos resultantes das atividades de mineração.
No ano de 2022 a Agência Nacional de Mineração consolidou uma série de normativas na Resolução ANM nº 95, de 07 de fevereiro de 2022, inclusive em relação à exigência de Avaliação de Conformidade e Operacionalidade (ACO), que foi implementada pela Resolução ANM nº 51, de 24 de dezembro de 2020. A aplicação da ACO representou significativo passo no setor de barragens no intuito de regulamentar estratégias para a implementação e operacionalização dos instrumentos dos planos de segurança de barragens. Além disso, a ACO reforçou os conceitos apresentados na Política Nacional de Segurança de Barragens (2020) em seu artigo 4º que atribui a obrigatoriedade da implementação do PAE ao Empreendedor de Barragem.
Com base em experiências práticas acumuladas no desenvolvimento de PAEs e ACOs, foi realizado, em maio de 2023, o “Workshop Plano de Ação de Emergência de Barragens – Desafios para a Implementação e Operacionalização do PAE”, com participação de profissionais atuantes em diferentes setores – mineração, energia, indústria, consultorias técnicas e consultorias jurídicas especializados.
O evento foi estruturado em cinco eixos temáticos: (i) perspectiva legal; (ii) perspectiva ambiental; (iii) estudos de ruptura hipotética; (iv) desenvolvimento e operacionalização do PAE; e (v) tecnologia aplicada ao PAE.
As contribuições obtidas durante o workshop foram organizadas e publicadas no “Guia de Boas Práticas para Implementação e Operacionalização de Planos de Ação de Emergência” (HIDROBR, 2023). O presente artigo apresenta uma síntese técnica desse material, com foco nas práticas identificadas, nas abordagens metodológicas adotadas e nas alterações normativas posteriores à sua publicação.
O estudo tem como base os resultados obtidos no “Workshop Plano de Ação de Emergência de Barragens – Desafios para a Implementação e Operacionalização do PAE”, realizado em maio de 2023, o qual reuniu aproximadamente 60 profissionais atuantes em setores diretamente envolvidos com a gestão de segurança de barragens. As atividades foram organizadas em 18 mesas de discussão, divididas em cinco eixos temáticos previamente definidos: (i) perspectiva legal; (ii) perspectiva ambiental; (iii) estudos de ruptura hipotética; (iv) desenvolvimento e operacionalização do PAE; e (v) tecnologia aplicada.
As discussões foram conduzidas por mediadores, cujas anotações sistematizadas constituíram a base do corpo analítico deste trabalho. As informações coletadas foram agrupadas por eixo temático e submetidas a uma análise qualitativa de conteúdo, conforme descrito por Bardin (2016), com o objetivo de identificar padrões, recorrências e categorias emergentes, como estudos de caso, boas práticas, lacunas normativas e pontos críticos de discussão.
Para apoiar a categorização das informações e identificar pontos fortes, fragilidades, oportunidades e ameaças relacionadas à implementação dos Planos de Ação de Emergência, foi aplicada a matriz SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats), metodologia comumente utilizada em estudos organizacionais e adaptada neste contexto para fins de diagnóstico técnico-operacional.
As práticas identificadas como “forças” ou “oportunidades” na matriz foram posteriormente analisadas com base nos quatro princípios de governança corporativa descritos pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2020): (i) transparência; (ii) prestação de contas (accountability); (iii) equidade; e (iv) responsabilidade corporativa. As contribuições que demonstraram alinhamento com ao menos um desses pilares foram classificadas como boas práticas passíveis de sistematização e recomendação.
O processo metodológico adotado permitiu transformar contribuições empíricas obtidas em ambiente colaborativo em insumos técnico-analíticos para a formulação do “Guia de Boas Práticas para Implementação e Operacionalização de Planos de Ação de Emergência”, cuja síntese é apresentada neste artigo.
A obrigatoriedade da elaboração de Planos de Ação de Emergência (PAE) foi estabelecida no Brasil por meio da Lei nº 12.334/2010, que institui a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB). Inicialmente aplicável apenas a estruturas classificadas com alto dano potencial associado, o PAE passou a ocupar papel central na gestão de segurança após atualizações normativas subsequentes.
A partir de 2015, foram publicados instrumentos regulatórios específicos por diferentes órgãos setoriais, como a ANEEL e a então DNPM, com o objetivo de detalhar o conteúdo e os procedimentos mínimos exigidos. Em 2020, a Lei nº 14.066 introduziu alterações na PNSB, ampliando o escopo da atuação dos empreendedores e órgãos fiscalizadores.
Uma das normativas de maior destaque em termos de implementação e operacionalização de PAE é a Resolução ANM nº 95/2022 que estabeleceu a Avaliação de Conformidade e Operacionalidade que se concretiza com a publicação do Relatório de Conformidade e Operacionalidade (RCO), que avalia os estudos elaborados em relação à conformidade com a exigência de conteúdo mínimo da legislação e a aplicação de treinamentos regulares, seminários com a população e a realização de simulados de emergência, conforme sintetiza a Figura 1 a seguir.
Figura 1 – RCO (Guia IO/PAE, 2023)
Em 2023, a ANM alterou a Resolução ANM nº 95/2022 por meio da Resolução ANM nº 130/2023 e mais recentemente pela Resolução nº ANM 175/2024. A Tabela 1 mostra as Boas Práticas apontadas sob o aspecto da Perspectiva Legal que podem ser implementadas.
Dessa forma, observa-se que a evolução normativa sobre o PAE no Brasil tem se orientado por eventos críticos e pela necessidade de uniformização e efetividade dos procedimentos de segurança. A consolidação de instrumentos como o Relatório de Conformidade e Operacionalidade (RCO) evidencia o avanço na direção de uma abordagem mais operacional, integrada e mensurável. As contribuições discutidas neste eixo indicam que, para além do cumprimento formal das exigências legais, a estrutura regulatória deve incentivar a adoção de boas práticas adaptadas às especificidades dos setores regulados. A legislação, nesse contexto, desempenha papel estratégico não apenas na indução do comportamento dos agentes, mas na criação de referenciais técnicos capazes de orientar a gestão de riscos e a preparação para emergências em diferentes escalas e territórios. Além disso, é importante considerar que os setores são impactados de formas diferentes pela legislação devido as diferentes características e usos da barragem.
A Política Nacional de Segurança de Barragens, em seu modelo atual vigente (Lei nº 12.334/2020, alterada pela Lei nº 14.066/2020) estabelece o conteúdo mínimo de PAE (Art. 12º), mas não estabelece os critérios para avaliar a sua implementação e operacionalização, ficando a cargo de cada órgão fiscalizador. Como já citado, as barragens de mineração e de uso nuclear são impactadas pelas normativas da ANM. Já as barragens de energia são avaliadas conforme os critérios da Resolução Normativa ANEEL nº 1.064/2023. As barragens de abastecimento são avaliadas conforme os critérios e normativas da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) e as barragens para fins industriais são avaliadas conforme critérios das normativas estaduais das entidades que concedem a licença ambiental.
Tabela 1 – Boas práticas sob a Perspectiva Legal
Antes da ocorrência de desastres envolvendo barragens no Brasil, a avaliação de impactos ambientais era majoritariamente estruturada com base no conceito de linha de base. Essa abordagem consistia na definição das condições ambientais prévias ao rompimento e na estimativa das alterações pós-evento, sendo essa diferença utilizada como referência para medidas de reparação. Com o tempo, essa lógica mostrou-se limitada, sobretudo diante da complexidade dos impactos gerados por acidentes de grande magnitude.
O aumento da pressão social e institucional sobre a segurança de barragens contribuiu para a ampliação do escopo ambiental dos Planos de Ação de Emergência (PAE), os quais passaram a ser considerados também como instrumentos de desenvolvimento de resiliência nas bacias hidrográficas (World Bank, 2017). Atualmente, os estudos ambientais associados ao PAE envolvem, por exemplo, a definição das áreas potencialmente inundáveis com base em cenários de ruptura hipotética e a caracterização da biodiversidade afetada. Contudo, permanece crítica à ausência de critérios técnicos claros para coleta, análise e monitoramento da fauna, o que pode acarretar impactos adicionais durante a elaboração dos estudos.
A presença de múltiplos empreendimentos – como minerações, usinas hidrelétricas e indústrias – em um mesmo território representa um desafio adicional à caracterização ambiental. A sobreposição espacial de atividades dificulta a atribuição individualizada de impactos e compromete a eficácia das ações de mitigação e recuperação. Nesse contexto, a gestão ambiental associada ao PAE demanda abordagens integradas, capazes de considerar efeitos cumulativos e sinérgicos (Sánchez, 2013).
O eixo ambiental evidencia a necessidade de incorporar aos PAEs uma abordagem territorial e ecossistêmica, com foco em prevenção, preparação e adaptação aos riscos ambientais associados ao rompimento de barragens. O alinhamento entre diagnóstico ambiental, planejamento emergencial e gestão intersetorial é fundamental para ampliar a efetividade dos planos. A adoção de boas práticas nesse campo depende não apenas de exigências legais, mas da capacidade dos empreendedores e instituições em integrar dados técnicos, contextos socioambientais e estratégias de atuação conjunta. A partir das discussões realizadas se definem algumas boas práticas importantes para o eixo ambiental na elaboração e Implementação do Plano de Ação de Emergência.
Tabela 2 – Boas práticas sob a Perspectiva Ambiental
Em relação aos aspectos técnicos, o estudo de ruptura hipotética de barragens se torna essencial para o Plano de Ação de Emergência, pois mapeia a inundação em uma determinada região, indicando possíveis áreas afetadas e fornecendo informações sobre profundidade, elevação, velocidade e risco hidrodinâmico. Esse processo é fundamental para prever impactos às comunidades localizadas nos territórios perto de barragens, além de analisar o impacto ambiental e socioeconômico.
Figura 2 – Impacto de Estudo de ruptura hipotética de barragens no PAE (Guia IO/PAE, 2023)
No Guia de Boas Práticas para Implementação e Operacionalização do PAE, os autores detalham como esse estudo deve ser feito em relação direta ao Plano, não sendo, necessariamente, um manual de elaboração do estudo. É importante ressaltar, novamente, o histórico legislativo sobre o tema como o “Termo de referência para a entrega de estudos de ruptura hipotética de barragens” de 2021 que foi divulgado pela Feam/MG. Este documento define os requisitos, premissas e conteúdo mínimo para a elaboração desses estudos. Além disso, existem demais referências para a elaboração dos estudos, tanto nacionais quanto internacionais.
Algumas das principais etapas que compõem o estudo e são detalhadas no Guia são: levantamento topográfico, estudo hidrológico em relação à definição da vazão no vale a jusante, barragens a jusante e ruptura em cascata, caracterização geotécnica e reológica do material, volume mobilizado, modo de falha, propagação do hidrograma de ruptura no vale a jusante e softwares, utilizados para a apresentação dos resultados. A Tabela 3, a seguir, apresenta as boas práticas dos estudos de ruptura hipotética no que concerne à metodologia.
Tabela 3 – Boas práticas dos Estudos de Ruptura Hipotética
O documento ainda aborda de forma mais profunda os conceitos de implementar e operacionalizar, trazendo as ações que são realizadas em contato direto com a população. No PAE, deverão ser apresentadas rotas de fuga realizadas de forma conjunta com órgãos públicos, empreendedores e comunidade local. Estes pontos são avaliados durante os exercícios simulados junto à população.
O cadastro populacional é fundamental para o mapeamento das comunidades existentes perto da ZAS para também facilitar o processo de construção de rotas de fuga. Além disso, devem ser feitos treinamentos, seminários orientativos e exercícios simulados. Os treinamentos tabletop tem como objetivo apresentar situações hipotéticas para os participantes para que possam encontrar soluções utilizando a metodologia RPG (role-play gaming). Já os seminários são obrigatórios, atualmente, apenas para as barragens de mineração inseridas na PNSB e para as barragens de rejeitos ou resíduos inseridas na Política Estadual de Segurança de Barragens de Minas Gerais, mas sua realização é considerada uma melhor prática na gestão de potenciais comunidades afetadas. Os exercícios simulados devem ser, por fim, realizados em conjunto a Defesa Civil.
No Guia, são apresentadas as boas práticas para a implementação do PAE e segurança populacional.
Tabela 4 – Boas práticas de Implementação e Operacionalização
Vale destacar, por fim, a utilização de tecnologias avançadas que permitem que a operacionalização seja feita de forma mais ágil. Os autores afirmam que a automação de processos desempenha um papel fundamental na operacionalização do PAE.
Os Dispositivos de Notificação, como o DIN e o Sinore, contribuem para uma resposta rápida em situações de crise. O DIN, Dispositivo Individual de Notificação, é um aparelho de comunicação e alerta visual/sonoro que notifica a população nas áreas potencialmente atingidas. É entregue sem nenhum custo ao morador e deve estar ligado na tomada, e consumo pouquíssima energia. Já o segundo, Sinore, é um instrumento autônomo e automatizado de notificações sonoras de emergência que deve ser instalado em ambientes abertos com ampla propagação e em residências. Também funciona como um alarme. A escolha do sistema deve considerar a quantidade de pessoas, tipo da localidade (rural ou urbana), densidade populacional, fatores que influenciem no fluxo de evacuação e alcance sonoro. É importante que se observe que o tipo de um sistema pode não ser adequado a depender das características da região, sendo necessário utilizar outra opção.
Dispositivos de Gestão de Risco, como o PROX e o aplicativo Alerta de Barragem, dentre outros, contribuem para a tomada de decisões informadas, a alocação eficiente de recursos e a redução dos impactos adversos em situações críticas. A Plataforma PROX é uma ferramenta digital com o objetivo de prestar informações sobre a barragem das usinas hidrelétricas em tempo real, até o momento, sendo possível expandir para outros tipos de barragens. É disponibilizada com interface web para o cadastro dos responsáveis e defesa civil e aplicativo móvel para a população. Além disso, o Alerta de Barragem foi realizado para indicar ao usuário a área potencialmente afetada em caso de rompimento de uma Barragem localizada no estado de São Paulo. Assim, os dispositivos de notificação e gestão de risco na tecnologia de PAE para barragens é fundamental para a segurança pública e ambiental.
A implementação e operacionalização de PAE é um tema que reque muito engajamento entre todos os envolvidos, seja empreendedor, órgãos fiscalizadores, órgãos externos (como Defesa Civil, Corpo de Bombeiros, Prefeituras), consultores, em busca das melhores práticas e alcance dos melhores resultados.
A legislação por si só não comporta a complexidade, especificidade e a realidade de todas as regiões do país, suas características e populações. É necessário que os envolvidos discutam e busquem as melhores práticas e a constante atualização do tema.
Após a publicação do Guia IO/PAE (2023), outras normativas importantes foram publicadas, como a Resolução ANM nº 175/2024 e a Resolução estadual GMG nº 83/2024 em Minas Gerais, e que imputam modificações a implementação de PAE, como a inclusão de população flutuante em simulados e comunicações, ou ainda com a extinção de exigência de ACO para barragens de DPA médio. Sendo assim, se faz necessário o constante debate acerca do tema.
AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL). (2023) – “Resolução Normativa nº 1.064/2023”, tema: Segurança de Barragens sob jurisdição da ANEEL, Brasil.
AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM). (2023) – “Resolução nº 95/2023, alterada pelas Resoluções nº 130/2023 e nº 175/2024”, tema: Segurança de Barragens, Brasil.
BRASIL. (2010) – “Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010, alterada pela Lei nº 14.066/2020”, tema: Política Nacional de Segurança de Barragens, Brasil.
FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (MG). (2021) – “Termo de referência para a entrega de estudos de ruptura hipotética de barragens”, tema: Estudos de Segurança de Barragens, Brasil.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA (IBGC). Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa. 5. ed. São Paulo: IBGC, 2020
Sánchez, L. E. (2013). Avaliação de Impacto Ambiental: conceitos e métodos. 2ª ed. São Paulo: Oficina de Textos.
SCHYPULA, A., VALE, V. L. D. et al (2023) – “Guia de Boas Práticas de Implementação e Operacionalização do Plano de Ação de Emergência de Barragens”, anais do Workshop Plano de Ação de Emergência de Barragens, Belo Horizonte, MG, 1ª Edição, HIDROBR.
World Bank (2017). Environmental and Social Framework. Washington, D.C.: The World Bank.